Менее чем за 100 лет Япония прошла уникальный путь развития от военно-феодальной деспотии до современного государства. В настоящее время уровень дохода на душу населения в Японии - один из самых высоких в мире, а система местного самоуправления - одна из самых эффективных. При этом органы местной власти играют важнейшую роль в системе государственного управления, осуществляя контроль над расходованием 70% средств публичных органов власти. Исходной точкой формирования как государственного управления, так и местного самоуправления современного типа в Японии принято считать буржуазную революцию Мэйдзи 1868 г. Однако созданная в стране система местного самоуправления также интересна и тем, что базируется не столько на формальном копировании западного опыта, сколько на эффективной адаптации западных моделей к местным реалиям.
К революции Мэйдзи в Японии практически повсеместно существовали определенные механизмы общинного, прежде всего деревенского, самоуправления. Однако в условиях военно-феодального строя они не могли быть развитыми и создавались исключительно для решения конкретных утилитарных задач по регулированию жизни сельских или ремесленных сообществ. В каждой общине был сформирован свой собственный уникальный механизм самоуправления, и каждая деревня имела собственную схему распределения имевшихся незначительных полномочий среди старейшин. Причем отличия существовали не только в рамках отдельных регионов - даже в соседних селах одного региона объем должностных полномочий отличался практически повсеместно. Поэтому курс на изучение опыта государственного управления крупнейших мировых держав, провозглашенный властями Японии после революции Мэйдзи, потребовал создания принципиально новой, унифицированной, системы местного самоуправления, которая бы отвечала современным потребностям государства, традиционно обеспечивая мобилизацию для нужд армии, общественный порядок и сбор налогов.
Дайдзёкан (Палата большого государственного совета)
Структура Дайдзёкан в 1868 году
Структура региональных правительств в Японии согласно указу Сэйтайсё
Провозглашение Конституции Мэйдзи. Тоёхара Тиканобу, 1889
_View_of_the_Issuance_of_the_State_Constitution_in_the_State_Chamber_of_the_New_Imperial_Palace_(cropped_and_rotated).jpg/1280px-Adachi_Gink%C5%8D_(1889)_View_of_the_Issuance_of_the_State_Constitution_in_the_State_Chamber_of_the_New_Imperial_Palace_(cropped_and_rotated).jpg)
Оно же. Адаси Гинко, 1889
Императорский кортеж во время провозглашения Конституции. Тоёхара Тиканобу, 1889
Зачитывание указа о преобразовании ханов в префектуры (хайхан-тикэн)
Первый парламент Японии, 1915
Трон императора в Верхней палате, 1915
Сессия в парламенте, 1915
Открытие японского парламента 29 ноября 1890 года
Для создания новой системы централизованного управления потребовалось в первую очередь отменить старое административно-территориальное деление страны на полунезависимые земли кланов во главе с феодальными князьями (даймё). Еще 1868 г., во время гражданской войны босин, императорское правительство переименовало подконтрольные сторонникам сёгуна стратегически важные районы в фу (городские префектуры), а все остальные территории - в кэн (сельские префектуры). Территории кланов, воевавших за императора, в знак признания их вклада в победу некоторое время не переименовывались. Однако уже в 1869 г. правительство перенесло столицу в Эдо, переименовав его в Токио, и нашло компромиссный вариант, который должен был устроить даже самых ортодоксальных приверженцев традиций. Четыре основных клана, поддержавших реставрацию монархии - Сацума, Тёсю, Тоса и Хидзэн, - подали императору петицию [Yamaguchi, 1964] с просьбой принять их земли и людей, “по праву принадлежавших императору”, для их дальнейшего должного перераспределения (хансэки хоокан).
Таким образом, система распределения земельных наделов в эпоху Тогугава / Эдо была признана устаревшей, а правительство стало требовать таких же петиций от всех остальных кланов. 25 июля 1869 г. императорский двор официально принял земли своих подданных, после чего даймё получили государственную должность “губернатора своих земель” (тихандзи) и регулярное жалованье (кароку), компенсировавшее их прежние доходы. Однако князья лишились привилегии передавать свою должность по наследству и права оставлять себе все собранные налоги. Теперь князь мог оставлять на собственные нужды не более 10% собранных налогов [Jansen, 2000, p. 344-345].
Это разделяло личные средства князей и средства клана, а также фактически уравнивало статус князя и его самураев. Даймё по-прежнему оставались на своих местах, не изменялись и военные обязанности кланов по защите страны и императора, а также система сбора налогов с земель кланов - уровень налогов остался таким же, как в эпоху Эдо. Однако такие половинчатые меры привели только к волнениям как среди крестьян, которые теперь не понимали, кому они должны подчиняться, так и среди рядовых самураев, которые не понимали, кто им теперь платит жалованье. Против реорганизации военной системы кланов выступали и многочисленные вооруженные формирования самураев клана Тёсю.
В результате правительство приняло решение полностью отказаться от идеи сохранения кланового деления территории страны, что и было сделано в июле 1871 г. “Губернаторы своих земель” были вызваны к императору, и тот издал указ, согласно которому на землях феодальных кланов были созданы префектуры (хайхан-тикэн), создавшие “скелет” новой системы местного самоуправления. Все бывшие даймё лишились титула “губернатора своих земель” и были отправлены в отставку - им было дано указание переехать в Токио на постоянное место жительства и выделена щедрая пенсия от государства. В целом отход князей от власти прошел очень мирно - центральное правительство приняло на себя все долговые и другие неурегулированные обязательства бывших кланов, если таковые имелись, а многие чиновники бывших кланов были приняты на работу в аппарат центрального правительства.
Новые главы городских территорий (футидзи) и префектур (кэнрэй) теперь назначались из центра. Что же касается организационно-территориального деления государства, то сначала планировалось выделить в отдельную территорию о. Хоккайдо (до), создать три городские территории (фу) (Токио, Осака и Киото) и 302 префектуры (кэн) (по количеству земель кланов), но уже к концу 1871 г. схема была упрощена до одного до, трех фу и 72 кэн. К 1888 г. количество префектур уменьшилось до 43, и эта схема 1-3-43 сохранилась до конца Второй мировой войны. В 1943 г. статус Токио будет повышен с фу до уровня столичной префектуры (то). Таким образом, правомерно утверждать, что созданное в 1888 г. административно-территориальное деление страны (то-до-фу-кэн) без видимых изменений существует до сих пор.
В 1871 г. центральное правительство поддержало создание на нижних уровнях управления - поселков и деревень - местных советов, из которых часто выдвигались депутаты префектурных собраний. Местные советы получили право проводить дебаты, но не получили законодательных полномочий. Тем не менее они играли важную роль “предохранительного клапана, выпускающего пар недовольства”, но не имеющего возможности поставить под сомнение авторитет центрального правительства.
9 апреля 1872 г. правительство ввело в стране систему “больших и малых районов” (дайку-сёоку-сэй). Ниже уровня префектур вводились большие районы, которые, в свою очередь, разбивались на малые. Этот указ отменял существовавшие в эпоху Эдо должности старост (сёя, нануси, тосиёри) и вводил вместо них должности глав районов и их заместителей, которых назначал глава префектуры. Главы префектур назначались центральной властью, причем не постановлением парламента, а указом императора, что указывает на то, что органы местного самоуправления в то время считались структурами имперского правительства. Вопросы “внедрения элементов демократии” (выборы и другие вопросы местного самоуправления) были отнесены к ведению министерства внутренних дел, созданному в 1873 г. Кроме того, функции министерства включали в себя: наблюдение за людьми и контроль за перемещением лиц (полиция, внутренняя безопасность), заботу о людях (трудовые отношения, пенсии и пособия, образование), а также содержание дорог, портов и другой инфраструктуры [Akizuki, 2001, p. 2].
Однако вскоре выяснилось, что схема упрощенного деления страны на “большие и малые районы” не работала - она никак не учитывала индивидуальных особенностей “районов” и полагалась только на указания сверху. Поэтому в 1878 г. были приняты “Три новых закона о регионах” (тихоо-сансимпоо), которые включали в себя Закон о введении системы уездов, управ, городов и деревень, Правила созыва префектурных собраний и Правила сбора региональных налогов. В том же году, но позже правительство отдало распоряжение об учреждении системы чиновников в префектурах и крупных городах, а еще через два года был принят Закон о созыве местных собраний в управах, небольших городах и селах.
Первый из “Трех новых законов о регионах” - Закон о введении системы уездов, управ, городов и деревень 1878 г. включал в себя шесть пунктов. Он отменил схему деления страны на “большие и малые районы” и вместо них восстановил систему уездов, управ, городов и деревень (п. 1). Уезды, управы, города и деревни сохраняли свои названия и границы, существовавшие в эпоху Эдо (п. 2). Уезды вводились там, где возникала необходимость разделения на более мелкие административные единицы слишком обширных территорий (п. 3). Вводилась должность главы уезда (п. 5, ч. 1), который в некоторых случаях, если уезды были слишком мелкие, мог возглавлять сразу несколько уездов (п. 5, ч. 2). Там, где население было избыточным, уезды делились на управы. Управы также вводились в местах с высокой плотностью населения, где уездов не было (п. 4). Токио был сразу поделен на 15 управ, а на Хоккайдо две управы были учреждены в 1879 г. Вводилась должность главы управы (п. 5). На уровне небольших городков и сел появилась должность главы местной администрации, которому разрешалось управлять несколькими населенными пунктами. Если на территории управы находились небольшие городки и села, то главе управы разрешалось совмещать свою должность с должностью главы местной администрации (п. 6).
До появления в 1878 г. Правил созыва префектурных собраний некоторые губернаторы уже созывали собрания местных представителей в качестве неофициального совещательного органа, однако такие собрания не имели юридической базы для существования. Поэтому принятие Правил одновременно считают отправной точкой японского парламентаризма и создания системы выборов на основной территории Японии. Правила не распространялись на Окинаву и территорию о. Хоккайдо.
Согласно Правилам, цель созыва собраний крупных городов и префектур - определить расходную часть бюджета и способы получения средств для этого (п. 1). Собрание созывалось раз в год на плановую сессию, однако допускались и чрезвычайные созывы (п. 2). Подробный регламент определялся самим собранием и утверждался губернатором (п. 9). Депутаты префектурных собраний избирались путем открытых выборов по квоте максимум пять человек от каждого уезда или управы (п. 10). Депутаты должны были быть мужчинами старше 25 лет, прожившими в этой префектуре не менее трех последних лет и уплачивавшими земельный налог не менее 10 иен (п. 13). Право избирать депутатов получили мужчины старше 20 лет, проживавшие в этом уезде или управе и уплачивавшие земельный налог не менее пяти иен (п. 14).
Правила сбора региональных налогов 1878 г. определили виды налогов, которые могли собирать власти крупных городов и префектур, а также расходные статьи, которые должны были покрываться за счет местных налогов. К местным налогам отнесли налог на землю и налог на предпринимательскую деятельность (п. 1).
В 1885 г., когда правительство приняло форму кабинета министров, император издал указ о введении в стране системы региональных чиновников (тихокан-кансэй), чтобы органы государственной власти на местах действовали параллельно с органами местного самоуправления. Одновременно правительство стало разрабатывать целых четыре закона о местном самоуправлении, которые назывались сисэйхо (Закон о создании системы крупных городов), тёсонсэйхо (Закон о создании системы городов и деревень), фукэнсэйхо (Закон о создании системы городских территорий и префектур) и гунсэйхо (Закон о создании системы уездов) и учреждали соответственно: систему крупных городов (сисэй), систему городов и деревень (тёсонсэй), систему городских территорий и префектур (фукэнсэй) и систему уездов (гунсэй).
Первые две системы были учреждены в 1888 г. одним законом, а две другие - отдельными законами в 1890 г. В 1911 г. было принято решение о выделении в два отдельных закона правовой базы системы крупных городов и системы городов и деревень, а в 1921 г. была упразднена и система уездов, но в целом три вышеуказанных закона из четырех оставались в силе до конца Второй мировой войны.
Закон о системе городских территорий и префектур 1890 г. отменил действие Правил созыва префектурных собраний 1878 г. Правила сбора региональных налогов 1878 г. остались в силе до 1926 г., а положения Закона 1878 г. о введении системы уездов, управ, городов и деревень постепенно стали приводить в соответствие с требованиями указанных четырех законов о местном самоуправлении, что и было сделано повсеместно к 1900 г.
Необходимо подчеркнуть, что система региональных чиновников по указу императора 1885 г. вводилась “для осуществления административных и полицейских функций” и получила реальные полномочия исполнительной власти на местах. В отличие от нее четыре закона скорее обозначили исходный рубеж появления местного самоуправления современного типа, впервые обеспечив местные органы власти серьезным законодательным закреплением. С тех пор отношения между центральным правительством и местными органами власти строились на основе вышеупомянутых двух документов: четырех законов о местном самоуправлении и указа императора о создании системы региональных чиновников. Это означало, что внутри системы государственного управления формально были сформированы местные органы власти, но курс их развития определяло центральное правительство. Так, согласно положениям четырех законов о местном самоуправлении все виды административных образований определялись как местные самоуправления, обладавшие силой юридических лиц и соответствующими полномочиями. Но при этом территории крупных городов и префектур (фу и кэн) однозначно представлялись единицами государственного управления, тогда как города, поселки и села (си, тё и сон) обладали более развитым местным самоуправлением [Мацудзато, 1998, с. 54]. По крайней мере, ниже уровня префектур главы местных органов власти были выборными. Важную роль играли и исторически сложившиеся традиции в рамках прежде всего деревенского самоуправления - взаимодействия населения со старостами, многие из которых сохранили свои посты и после революции Мэйдзи.
Главы сел и деревень избирались собраниями народных представителей, эта должность была почетной и неоплачиваемой. Сами народные представители избирались в ходе прямого голосования населением с правом голоса. Голосовать имели право только мужчины, платящие не менее 2 иен государственных налогов (земельный и подоходный). Мэры городов назначались министром внутренних дел из числа кандидатов, предложенных городской думой. При этом за управление городским хозяйством отвечал коллективный орган - городской совет (“собрание советников” сисандзикай), а в крупных городах (фу) региональные чиновники, назначенные центральным правительством, совмещали в своем лице должности губернаторов в системе местного самоуправления с должностями мэров этих городов. Так что Токио, Осака и Киото получили реальное право на местное самоуправление только в октябре 1898 г., когда такое совмещение должностей было запрещено, и к закону о системе городских территорий и префектур были приняты соответствующие поправки.
Губернаторы фу и кэн, которые, как записано в Законе о системе городских территорий и префектур 1890 г., “управляют и выступают от имени фу и кэн”, согласно указу императора 1885 г. являлись представителями центрального правительства на местах, которых император назначал вместе с командой чиновников. Фактически администрации фу и кэн занимались только теми вопросами, решение которых было доверено центральной властью губернатору как своему представителю. Но собственных средств префектур не хватало даже на них, поэтому в финансовом отношении префектуры были полностью зависимы от центра. Надзор за деятельностью губернаторов по вопросам, касавшимся кадровой политики и организационной структуры местных органов власти, осуществляло министерство внутренних дел. Оно же контролировало уровень компетентности всех министров, имеющих отношение к осуществлению различных полномочий в сфере управления. Собрания народных представителей фу и кэн состояли из местных зажиточных граждан, часто представлявших могущественные кланы. Формально собраниям было дано право утверждать доходную и расходную часть бюджета, но в реальности единственное, что они могли делать, - это соглашаться нести расходы государственной системы управления. В случае несогласия министр внутренних дел мог распустить местные собрания. Мэры городов и советы префектур составляли органы коллективного административного управления префектурой, тогда как ее совещательным органом было собрание народных представителей, которые выбирались по результатам голосования депутатов городских дум, собраний сельских представителей и основных землевладельцев провинции [Japan in Modern History, 1996, p. 259].
Отношения между фу и кэн, с одной стороны, и си, тё и сон, которые административно им подчинялись, - с другой, точно копировали отношения центральной власти и губернаторов. Поэтому и сама система местного самоуправления, и схема отношений между администрациями разного уровня, созданные в 1890-х гг., представляли собой централизованную систему государственного управления, где так называемое местное самоуправление давало местным землевладельцам лишь некоторую возможность принимать участие в государственном управлении, т. е. примерно так же, как это было в России при Екатерине II.
Сёити Омори (1856-1927), один из политических деятелей эпохи Мэйдзи и соратник премьер-министра Аритомо Ямагата, разделил всю историю усилий по созданию системы местного самоуправления в эпоху Мэйдзи на три больших периода [Omori, 1916, p. 8-9]. Первый (1868-1878) - от революции Мэйдзи до принятия “Трех новых законов о регионах” - был периодом создания сильного унитарного государства. В это время центральное правительство сосредоточивало в своих руках все рычаги по управлению регионами, в том числе отбирая полномочия у местных органов власти: даймё дарили императору свои наделы, их преобразовывали в префектуры, отменялась традиционная трехзвенная система деревенского управления со старостами сёя и нануси во главе, вместо них создавались “большие и малые районы”, возглавляемыми чиновниками центрального правительства (кутё, котё), изменялись и функции местных администраций, которые становились частью центрального административного аппарата.
Все организационные изменения вносились исключительно для удобства центральной власти. Однако эта политика оказалась несостоятельной, поскольку игнорировала опыт деревенского самоуправления, накопленный в эпоху Токугава. Это вызвало сопротивление на селе и стало одним из ключевых факторов массовых беспорядков в начале 1870-х гг. Собственно, после революции Мэйдзи основным желанием новой власти было покончить с наследием эпохи Токугава, а не осуществить в стране социально-экономическую реорганизацию. Поэтому за первые 10 лет реформ феодальный уклад и феодальное мышление большинства населения не претерпели значительных изменений. Все правительственные и государственные офисы были заполнены выдвиженцами могущественных самурайских кланов. Хотя структура феодальных отношений уже была разрушена, у власти стояли те же лица, только теперь они назывались государственными чиновниками. При этом все сферы жизни, особенно торговля и предпринимательство, находились под их жестким “государственным” контролем. В целом управление всем государством и на местах по-прежнему строилось по стереотипам ранее сложившихся взаимоотношений. При этом в обществе сформировалось сильное презрение к обычным, “негосударственным” людям. Поражение самурайских восстаний в середине 1870-х гг. сняло угрозу сепаратизма, но не устранило причин народного недовольства. В связи с этим существенно возросли требования расширить права и функции представительских институтов и местных органов власти.
Поэтому для второго периода (1878-1888) был характерен обратный процесс - это десятилетие стало эпохой децентрализации, когда существенная часть полномочий была возвращена центральной властью на места. Оно началось с введения “Трех новых законов о регионах”, впервые обеспечивших местные органы управления организационной структурой и законодательной базой. Другой характерной чертой этого этапа являлось отсутствие четкого разделения полномочий между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. Работа всех органов управления, в том числе местных, строилась только на распоряжениях правительства, преподносившихся как указы императора. Период был также отмечен ростом политической активности, когда политические партии энергично играли на местных интересах, чтобы завоевать популярность у избирателей. Однако “Три новых закона о регионах” стали лишь временным решением, поскольку не была решена проблема совместимости местного самоуправления с имперской системой государственного управления.
Третий этап (1888-1911) эволюции местного самоуправления в эпоху Мэйдзи, по мнению Омори, начался с принятия Закона о введении системы крупных городов (сисэй) и системы городов и деревень (тёсонсэй). В 1890 г. были приняты Законы о введении системы городских территорий и префектур (фукэнсэй) и системы уездов (гунсэй). Принятие этих законов Омори считал рубежом появления в Японии “истинного самоуправления” - системы, в которой соблюден должный баланс между центральной и местной властью.
Стоит отметить, что правительство Мэйдзи торопилось принять все основополагающие законы, в том числе касавшиеся местного самоуправления, до вступления в силу так называемой довоенной имперской конституции 1889 г. Она начала действовать в 1890 г. и определила появление парламента, а идея новой элиты состояла в том, чтобы парламент действовал в рамках новой реальности, где местное самоуправление уже являлось частью общей системы государственного управления. Кроме того, поскольку за образец имперской конституции была взята прусская, в Японию было приглашено большое количество немецких специалистов, консультировавших правительство по всем правовым вопросам. В частности, проекты законов, касавшихся местного самоуправления, создавались при непосредственном участии Альберта Моссе.
В текст имперской конституции не было внесено никаких положений, касавшихся местного самоуправления, субъекты прав и свобод были определены не как граждане, а как подданные, перечень и содержание прав и свобод которых были существенно ограничены [Тадагава, 2002, с. 193]. Впрочем, от восточной страны, еще недавно существовавшей в рамках военно-феодальных отношений, вряд ли стоило ожидать большего. Японская правящая элита полагала, что темпы социально-политических преобразований и так были слишком высоки. Создание первых органов местного самоуправления по западному типу в то время не было продиктовано внутренней готовностью страны. Оно было вызвано лишь информацией о современном политическом устройстве западных стран, которые сильно опережали Японию в научно-техническом прогрессе и потому неизбежно становились образцом для подражания, пусть даже и формального. Поэтому, несмотря на отдельные права, которые получили местные органы власти, контроль над их деятельностью со стороны центрального правительства и во все годы эпохи Мэйдзи оставался очень сильным. Тем не менее этот период стал важным исходным рубежом - впервые в истории страны были созданы органы местного самоуправления с унифицированной организационной структурой и серьезной законодательной базой, ставшие частью общей системы государственного управления Японии.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Мацудзато Кимитака. Стабильность и развитие: непростая диалектика // Муниципальная власть. 1998,
№ 2.
Тадагава Сэйдзо. Конституция Японии 1889 г. и “модернизация страны” // Правоведение. 2009, № 4 (243).
Akizuki Kengo. Controlled Decentralization: Local Governments and the Ministry of Home Affairs in Japan. N.Y. IBRD/World Bank, Stock № 37170, 2001.
Jansen Marius B. The Making of Modern Japan. Cambridge: Harvard University Press, 2000.
Japan in Modern History // International Society for Educational Information. Vol. 1. Tokyo, 1996.
Omori Shoichi. Jichisei seitei no temmatsu (Анализ процесса утверждения местного самоуправления). Ed. Ueno Tashichiro. Tokyo, 1916.
Yamaguchi Kosaku. The Formation of Meiji Authoritarian State of the Seitaisho (the Organic Act of 1868) // St. Andrew’s University Economic Review. Vol. 6. № 1, 1964.
