Баженова Т. М. Институт губернских и уездных комиссаров Временного правительства // Государственный аппарат. Историко-правовые исследования. Сб. науч. трудов Свердл. юрид. ин-та. Вып. 44. — Свердловск, 1975. С.75.

   (0 reviews)

Военкомуезд

Т. М. Баженова

Институт губернских и уездных комиссаров Временного правительства


Среди вопросов государственного строительства в период от февраля к октябрю 1917 г. к наименее изученным относится история реорганизации местного управления. И почти неизученным оказался институт комиссаров Временного правительства. Имеется лишь одна работа о комиссарах Временного правительства в Сибири [1]. Временное правительство свою задачу видело в сохранении большинства государственных учреждении павшего режима. Однако под давлением революционных масс оно вынуждено было провести или провозгласить проведение ряда преобразований. Одним из самых ранних преобразовании в аппарате управления было создание института губернских и уездных комиссаров.

Присваивая название комиссаров тем, кто должен был придти на смену главным представителям царской администрации, Временное правительство прибегало к обычной для бюрократических правительств социальной демагогии. Смена ставленников царизма ставленниками буржуазии консервировала, по выражению В.И.Ленина, «сверху назначаемое чиновничество», стоящее над всеми местными выборными органами.

Вслед за получением на местах известий о революции по стране прокатилась волна арестов губернаторов представителями революционного народа. Чтобы не оставить губернию «без высшей власти», Временное правительство передало обязанности губернаторов председателям губернских земских управ, которые отныне именовались комиссарами.

Так возник один из государственных институтов, который просуществовал до сентября 1917 г., не имея официально определенного статута. Не был определен порядок назначения на должность комиссара, срок его полномочий и функции. В результате государ-/70/

1. Рощевский П. И. Комиссары Временного правительства в Сибири в 1917 году. — Исторический сборник. Вып. 3. Ученые записки Тюменского пединститута, т. 154. Тюмень, 1970. С. 43-58.

-ственный институт, почти не зафиксированнын в законодательстве, не нашел отражения в литературе по истории госудаственных учреждений. Неизученность истории института комиссаров Временного правительства, бессилие которых явилось одним из симптомов бессилия буржуазного Временного правительства, делает интересным обращение к тому, как создавался на местах этот институт, какие коррективы вносились под давлением революционных масс в его деятельность и как в конечном счете обнаружилась неспособность комиссаров всех рангов руководить событиями на местах в выгодном для правительства направлении.

Комиссары не оправдали надежд Временного правительства и не стали той сильной властью на местах, которую оно хотело иметь. В области государственного строительства Временное правительство, по определению В. И. Ленина, стремилось «сохранить старый царистский аппарат управления: сверху «назначаемое» чиновничество» [2].

Первое упоминание о комиссарах Временного правительства содержится в циркулярной телеграмме министра-председателя князя Г. Е. Львова председателям губернских земских управ от 5 марта 1917 г. Решением правительства ликвидировались должности губернаторов и вице-губернаторов, а их функции передавались губернским комиссарам. Возложение на председателей управ обязанностей комиссаров и введение их в эту должность было объявлено временным. Точно так же вводились должности временных комиссаров Временного правительства, к которым переходили полномочия уездных исправников.

Правительство, избирая в качестве преемников губернаторов председателей земских управ, рассчитывало, что они пользуются наибольшим авторитетом у населения будучи главами органов местных самоуправлений. Оно ошибалось. Народные массы с недоверием отнеслись к назначению комиссаров из председателей губернских и уездных земских управ. Возмущение ярко проявилось в письмах, протестующих против подобных назначений. Характерно, что письма эти писались не правительству, а в Советы [3]. Иногда последние требовали от губернских комиссаров смещения уездных [4]. /71/

1. Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 31, с. 463.
2. См.: Революционное движение в России после свержения самодержавия. М., 1957, с. 671.
3. См.: Установление и упрочение Советской власти в Вятской губернии. Киров. 1957, с. 97.

Демагогия Временного правительства задержала открытое проявление недоверия трудящихся к комиссарам. Но ненадолго. Заведующий Отделом по сношению с провинцией Временного комитета Государственной думы докладывал о недовольстве поселения Юго-Западного края назначением крупных землевладельцев на должности комиссаров Временного правительства [5].

В. И. Ленин, оценивая реакцию Енисейского Совета рабочих и солдатских депутатов на назначение из Петрограда комиссара Енисейской губернии, писал в начале мая 1917 г.: «Введения «назначаемого» чиновничества терпеть нельзя. Признавать следует «только органы, созданные самим народом» в данной местности.
Идея о необходимости «руководства» через «назначаемых» сверху чиновников является в корне фальшивой, недемократичной, цезаристской или бланкистской авантюрой» [6].

Месяц, истекший со времени получения на местах правительственного указания о назначении комиссаров, показал, что недовольство населения назначением председателей управ правительственными комиссарами стало всеобщим [7].

Деятельность Временного правительства в области государственного строительства В. И. Ленин характеризовал следующим образом: «...ни о каких серьезных реформах, в сущности, не думали, стараясь оттягивать их «до Учредительного собрания» — а Учредительное собрание оттягивать помаленьку до конца войны, с дележом же добычи, с занятием местечек министров, товарищей министров, генерал-губернаторов и прочее и прочее не медлили и никакого Учредительного собрания не ждали...» [8]. В. И. Ленин предупреждал, что «сверху «назначаемое» — для «руководства» местным населением — чиновничество всегда было и всегда будет вернейшим залогом восстановления монархии, таким же, как постоянная армия и полиция» [9].


В Пермской губернии комиссаром стал председатель губернской земской управы Е. Д. Калугин, который еще «при царизме был уличен в махинациях с хлебом и в бессовестной спекуляции на народной нужде» [10]. Уже после смещения его с поста комиссара меньшевистская «Новая жизнь» характеризовала его как «чело-/72/

5. См.: Революционное движение в России в апреле 1917 г. Апрельский кризис. М., 1958, с. 318.
6. Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 31. с. 464.
7. См.: «Право», 1917, № 15. стлб, 853.
8. Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 33, с. 30.
9. Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 31. с. 463.
10. Урал в огне революции. Пермь, 1967, с. 29.


века крайне неопределенных взглядов и убеждений» [11]. Беспринципный делец, Е. Н. Калутин с восторгом встретил распоряжение Временного правительства о передаче в его руки высшей в губернии исполнительной власти [12]. Д. Калугин рассылает 6 марта телеграммы председателям уездных земских управ и городским головам о немедленном вступлении последних в должности уездных комиссаров [13]. На другой день он проводит совещание начальников учреждений гражданской и военной администрации, председателей общественных организаций, которые «заявили и дали письменное обязательство (о) полной готовности верно служить новому правительству и охранять завоеванный народом строй от всяких посягательств» [14]. Однако народные массы не хотели, чтобы лица, верно служившие свергнутому режиму, «охраняли завоевания народа от всяких посягательств». Недоверие к ним со стороны масс подрывало основы их власти. Буржуазия видела фактическое отсутствие власти в руках губернского комиссара и комиссаров низших рангов. Когда на уральских заводах возникали конфликты, заводоуправления просили о вмешательстве не комиссара, а Советы рабочих депутатов

Пермский комиссар не мог долго продержаться на своем посту. Первые его шаги как комиссара вызывали общее недоумение и под давлением Совета рабочих и солдатских депутатов он должен был «по болезни» уйти.

Встал вопрос с новом комиссаре. Идеалом Временного правительства было назначение губернских комиссаров сверху. Однако развитие событий вносило существенные коррективы в правительственные намерения. К тому же в Пермской губернии комиссар утратил власть, когда статут комиссаров был довольно неопределенным. Порядок их избрания или назначения в случаях, вроде происшедшего с губернским комиссаром Калугиным, правительство предусмотреть не успело.

Мысль об обращении к правительству за назначением нового губернского комиссара не возникала. Идея полного местного самоуправления носилась в воздухе. Губернский комиссар в этих условиях мог быть только лицом, выбранным на месте. По вопросу о порядке его избрания развернулась острая борьба. Бур-/73/

11. «Новая жизнь», 1917, 23 июня.
12. ГАПО, ф. 695, оп. 1, Д. 1, л. 3.
13. Там же.
14. Там же, л. 19.
15. См.: «Уральская жизнь», 1917, 23 марта.
16. Новая жизнь, 1917, 23 июня.


жуазии хотела провести выборы губернским земским собранием. Советы рабочих депутатов выступили против них.
На собрании Екатеринбургского Совета рабочих и солдатских депутатов отмечалось: «выборы комиссара принадлежат губернскому земскому собранию, Это полдюжины горнозаводчиков, полдюжины купцов. Они чувствуют, что если одни выберут комиссара, то демократия их выборы раскассирует... Необходимо выразить резкий, решительный протест против такой организации выборов комиссара, ограничивающей права демократии» [17].

Протест Совета возымел действие, и 29 марта в Пермь съехались 30 представителей комитетов общественной безопасности. По 3 человека представляли офицеров Пермского и Екатеринбургского гарнизонов. 12 человек — уездные города и земства и 10 человек — Советы рабочих и солдатских депутатов Перми и Екатеринбурга. Таким образом, избрание губернского комиссара проводилось на более демократических основах, чем бы этого хотелось местной буржуазии.

Съезд избрал губернским комиссаром председателя Пермского военно-промышленного комитета инженера Ширяева [18]. Кроме того, и это не было предусмотрено Временным правительством, при комиссаре был избран комиссариат из 5 членов, которые представляли Совет рабочих и солдатских депутатов, комитеты общественной безопасности и губернских земских гласных[19]. Министерство внутренних дел, поставленное перед фактом состоявшихся выборов комиссара и комиссариата, утвердило их [20].

Демократическая общественность на местах вводила комиссариаты, которые являлись как бы коллегиальным органом по управлению губернией или уездом. Временное правительство не могло противиться появлению комиссариатов и мирилось с ними как с уже свершившимся фактом.

Принципиальные вопросы рассматривались в общих заседаниях членов комиссариата. Следовательно, последние благодаря принципу коллегиальности были шагом вперед в направлении демократизации снизу государственных институтов, вводимых правительством сверху. Введение комиссариатов было проявлением инициативы снизу в строительстве государственных учреждений.

Месяц спустя после образовании Временного правительства и почти через месяц после того, кик появились комиссары, ми-/74/

17. «Уральская жизнь», 1917, 23 марта.
18. См: «Вестник Пермского края», 1917, 25 марта.
19. См. «Уральская жизнь», 1917, 28 марта.
20. ГАПО. ф. 695 с, оп. 1, д. 14, л. 3.


нистр-председатель кн. Львов разъясняет телеграммой губернским комиссарам их права и обязанности: «губернский комиссар является носителем власти Временного правительства в губерниях, и ему присваиваются все права и обязанности, возложенные законам на губернаторов, за исключением отпавших вследствие происшедших в государственном строе изменений». Временное правительство, утверждавшее под давлением снизу заменяемых комиссаров и возникавшие комиссариаты, не собиралось согласиться с принципом их выборности. Отношение правительства к выборности подчеркивалось тем, что уездные комиссары не могли быть переизбраны или смещены с должности по инициативе граждан уезда. Увольнение уездных комиссаров допускалось «исключительно по постановлению правительства». Губернские комиссары представляли их к назначению правительством, они же могли делать представлении правительству об увольнении уездного комиссара, но только в том случае, если одновременно рекомендовали кандидатуру его преемника на посту уездного комиссара [21].

Создание института комиссаров шло как-то помимо правительства. Последнее несколько месяцев подряд определяло принципы деятельности комиссаров телеграммами. В «Собрание узаконений и распоряжений правительства» эти телеграммы не входили и в периодической печати не появлялись. Возможно, правительство устраивало такое положение дел. Видя, что не удается повернуть организацию местного управления по-своему, правительство могло выжидать с изданием закона до более благоприятных времен, а пока ограничиваться телеграммами, с помощью которых можно было избежать ответственности и гласности. А это в свою очередь было чревато для правительства опасностями таких действий низших комиссаров, которые противоречили внутренней политике нейтральной власти.

Красноуфимский уездный комиссар, вступив в должность, распорядился 7 марта устранить «всех чинов охранно-полицейской службы с заменой их народной милицией» [22]. Тем самым уездный комиссар ровно на двадцать дней опередил возложенную на комиссаров министерством внутренних дел обязанность по организации «временной милиции». Активность Временное правительство проявило в вопросе установления контроля комиссаров над делами волостных управлений, в которых крестьянские массы радикальными мерами решали аграрный вопрос. Временное правительство следило за тем, чтобы /75/

21. См.: Революционное движение в России после свержения самодержавия. М., 1957. С. 449.
22. ГАПО. ф. 695 с, оп. 1, д. 17, л. 10.



волостные комитеты не превышали предоставленных им прав [23]. За этим, по требованию правительства, следили уездные комитеты и уездные комиссары [24].

Правительство настороженно относилось к комиссариатам при комиссарах. Комиссия по реформе местного самоуправления «признала лишним создание при уездном комиссаре коллегиального органа уездного Совета» [26]. Позднее правительство разработало постановление об учреждении должности помощника уездного комиссара (вышло 30 июня) с тем, чтобы распределение функций между комиссаром и его помощником исключило необходимость уездного комиссариата. Введение должностей помощников уездных комиссаров было обходным маневром правительства, рассчитанным на изживание исподволь демократического органа, введенного инициативой снизу.

На должности помощников уездных комиссаров назначались лица, «обладающие образовательным цензом не ниже среднего, а при отсутствии таковых — из числа лиц, приобретших предыдущей службой практические сведения в законоположениях о крестьянах». Назначаться помощники уездных комиссаров должны были губернским комиссаром по соглашению с уездным, а затем требовалось обязательное утверждение со стороны Министерства внутренних дел. Правительство явно стремилось к сохранению в уездах старого чиновничества. Помощникам уездных комиссаров определялся оклад за службу в размере жалованья мировых судей. На помощников уездных комиссаров возлагались дела крестьянских начальников, должность которых уничтожалась.

В течение марта-апреля прокатилась волна смещения комиссаров, не пользовавшихся доверием народа. В Пермской губернии уездные комиссары были переизбраны и городах Екатеринбурге, Ирбите, Красноуфимске. Переизбранным оказался уездный комиссар Перми, находившийся вблизи самого губернского комиссара. В Оханском уезде население сменило комиссара, избрав новым председателя комитета общественной безопасности, учителя местной церковно-приходской школы [26]. Недолго продержался на посту пермский губернский комиссар. В связи с избранием его на пост городского головы Перми появился новый, уже третий по счету, /76/

23. ЦГАОР, ф. 398, оп. 1. д. 126, л. 184.
34. «Уральская жизнь», 1917, 16 июля.
25. «Вестник Временного правительства», 1917, 12 апр.
26. ГАПО. ф. 695 с, оп. 1, д. 14, л. 48.


комиссар В. Л. Турчевич, член исполнительного комитета Уральского Совета [27].

Социальный состав новых комиссаров в Пермской губернии получился очень пестрым. Из отчета губернского комиссара в Министерство внутренних дел от 26 апреля видно, что почти все председатели уездных земских управ, ставшие комиссарами, были переизбраны [28]. Лишь в одном Верхотурском уезде комиссаром оставался до 1 июня старый председатель земской управы. Недовольство большинства населения уезда заставило Верхотурское земство поставить вопрос о смене комиссара на своей чрезвычайной сессии обновленного состава еще в середине апреля. Но собрание не решилось избрать комиссара. Это было сделано на соединенном заседании уездного земского собрания и представителей общественных организаций. Советы рабочих и солдатских депутатов уезда также прислали своих делегатов [29].

Аналогичное явление неподчинения населения распоряжению правительства о назначении комиссарами председателей управ наблюдалось в другой крупной уральской губернии — Оренбургской. 16-19 апреля съезд уполномоченных волостных и станичных гражданских комитетов Оренбургского уезда переизбрал не только комиссара, но также председателя и членов уездной земской управы [30].

Подводя итоги тому, как реагировало население на введение должностей комиссаров и порядок замещения этих должностей, можно сказать, что когда «комиссарская чехарда» закончилась, стало ясно, что Временное правительство первого состава потерпело неудачу в этом вопросе, как оно потерпело крах по вопросам внутренней политики в целом. Первые два месяца деятельности Временного правительства обнаружили полное недоверие к нему населения, приведшее в конечном счете к апрельскому кризису щ кабинета. Местное управление оказалось в руках совсем не тех лиц, которым намеревалось передать его правительство. Представители старого режима были заменены более левыми элементами. Революционности комиссаров преувеличивать не следует. Они в конечном счете проводили политику Временного правительства. Однако под давлением народных масс, Советов и других организаций комиссары были вынуждены иногда поступать вопреки желаниям правительства и своим собственным.

27. ГАПО. ф. 695 с, оп. 1, д. 14.
28. ЦГАОР, ф. 398, оп. 2, д. 126, л. 72, 72 об.
29. См.: Журналы Верхотурского уездного земского собрания 34-ой чрезвычайной сессии обновленного состава. — Журнал. № 2—3, 1917, с. 11—21.
30. ЦГАОР, ф. 398, оп. 2, д. 120, л. 26.


В целом к моменту первого правительственного кризиса институт губернских и уездных комиссаров находился в неустойчивом состоянии. Смещения представителей старого режима, замена их новыми лицами продолжились и после апреля. Причем все большее влияние приобретали комитеты общественных организаций и Советы. Именно они рекомендовали, а то и просто назначали комиссаров и контролировали их деятельность.

После апрельского кризиса наступает вторая волна смены комиссаров. Частая их смена беспокоила правительство. Министерство внутренних дел указывало губернским комиссарам «на нежелательность частой смены уездных комиссаров, вследствие которых колеблется авторитет комиссаров и самой власти» [31]. Правительство видело явление, но не хотело замечать подлинных его причин и следствий: не столько частая смена комиссаров колебала авторитет власти, сколько отсутствие авторитета власти не давало упрочиться положению ее местных представителей — комиссаров.

В начале мая Отделом по делам местного самоуправления рассылается на места очередной циркуляр. В нем подтверждается, что основной обязанностью комиссара является «надзор за деятельностью правительственных учреждений и за законностью деятельности органов самоуправления». Местным властям указывается, что поскольку комиссар представляет правительство, он назначается им по соглашению с комитетами общественных организаций и в своей деятельности опирается на их поддержку [32].

Рекомендация комиссарам действовать в согласии с общественными организациями была вынуждена для правительства отступлением от первоначальных планов наделения комиссаров всей полнотой власти. Демократическое движение на местах подрывало основы нераздельной власти комиссаров, и Временное правительство вынуждено было считаться с требованиями масс и их настроениями. На контактах комиссаров с местными общественными организациями настаивал и Петроградский Совет, получив из разных концов страны протесты против назначения председателей местных управ комиссарами. В обращении к правительству Совет просит назначить новых комиссаров по соглашению с общественными организациями на местах [33].

Анализируя положение провинциальных комиссаров, их взаимоотношения с общественными организациями, журнал «Право» приходил к выводу о том, что «комиссар — лишь исполнитель воли /76/

31. «Вестник Временного правительства», 1917, 2 мая.
32. ЦГАОР, ф. 406, оп. 7, д. 51, лл. 66, 66 об.
33. ЦГАОР, ф. 6078, оп. 1, д. 227, л. 6.


комитетов, обладающий лишь в чрезвычайных случаях правом, аналогичным тому, которое имели наши министры по ст. 158-ой» [34]. На своих съездах представители общественных комитетов — органов по своей природе буржуазных — выносили резолюции, подобные той, которую принял мелкобуржуазный состав съезда уполномоченных волостных, станичных, городских и уездных комитетов Оренбургской губернии, проходивший 20 мая — 1 июня. Съезд требовал «предоставить местным революционным, демократическим органам власти право временной организации всех местных самоуправлений и административной власти, сообразно с требованиями местных условий настоящего момента, впредь до издания соответствующих демократических законов» [35], а также установить выборность губернского комиссара и его помощников [36].

Комитеты общественных организаций оказывали влияние на уездных комиссаров Вятской губернии, а также и на самого губернского комиссара. Здесь председатель губернской земской управы, ставший комиссаром, был вынужден к июню отказаться от поста и комиссаром был избран председатель губернского комитета общественных организаций. «Между комиссаром и комитетом, — сообщала «Новая жизнь», — тесная связь, все принципиальные вопросы до их разрешения рассматриваются исполнительным комитетом» [37]. В Вятской губернии оказались смещенными все лица, которые стали комиссарами уездов в силу распоряжения правительства от 5 марта. В результате одни из инспекторов Временного правительства отмечал, «что большинство уездных комиссаров вполне отвечает жизненным требованиям момента, так как выдвигаются общественными организациями» [38].

Влияние комитетов общественной безопасности на комиссаров прослеживается в Пермской губернии. Губернский комиссар не решался послать на утверждение правительству кандидатуру ирбитского уездного комиссара без согласия местного комитета общественной безопасности [39]. В Оханском уезде связь комиссара /79/

34. «Право», 1917, №15.
Статьей 158-ой министрам предоставлялось право выносить решения, которые обычно подлежали компетенции власти императора, в тех случаях, когда это решение не может быть отлагаемо без важного вреда и государственного ущерба. О принятых в таких случаях решениях министры должны были ставить в известность императора. /79/
35. ЦГАОР, ф. 398, оп 2, д. 120, ч. 1, л. 46.
36. Там же, л. 46 об.
37. «Новая жизнь», 1917, 22 нюня.
38. Советы крестьянских депутатов и другие крестьянские организации. М., 1929. С. 119.
39. ГАПО, ф. 695 с, оп. 1, д. 14, л. 31 об.


и комитета общественной безопасности была прямой — комиссар являлся одновременно и председателем комитета [40]. В Екатеринбургском уезде разрешение на приобретение оружия выдавал уездный комиссар «по соглашению с комитетом общественной безопасности и начальником милиции» [41].

К середине июля для правительства становится все более очевидна невозможность работы комиссаров без контактов с местными общественными организациями. В записке министра внутренних дел об общих основаниях взаимоотношений комиссаров и общественно-исполнительных комитетов министр принимает уже сложившееся положение дел с комиссарами и констатирует, что общее управление на местах лежит на комиссарах, которые «разрешают вопросы местного управления в единении с общественными исполнительными комитетами» [42].

Положение о контактах с общественными организациями было вынужденной уступкой, которую правительство хотело провести лишь формально: в записке говорилось, что «исполнительная власть на местах принадлежит комиссарам» и что «все органы государственной власти на местах подлежат в отношении законности их действий надзору комиссаров» [43]. Противоречием между планами правительства и требованиями масс являлось то, что правительство пыталось поставить общественные комитеты в зависимость от комиссаров. В действительности комиссары зависели от общественных комитетов.

Укрепляя позиции комиссаров. Временное правительство хотело создать себе надежную опору на местах. С этой целью Министерство внутренних дел ходатайствовало о предоставлении комиссарам исключительных полномочий «в целях охраны государственного порядка». Комиссарам предполагалось дать следующие права: 1. Задерживать любое лицо в течение 24 часов; 2. Делать «во всякое время» обыски и брать подписки о невыезде» [44]. Права, которыми министерство внутренних дел собиралось наделить комиссаров, позволили бы им чинить произвол в отношении неугодных лиц. Но издать это постановление правительство не решилось, понимая, какое недовольство оно могло вызвать. Однако и без этого постановления губернские комиссары были верными слугами Временного правительства.

Вятский губернский комиссар 16 мая издал постановление: /80/

40. ГАПО, ф. 695 с, оп. 1, д. 14, л. 137.
41. Там же.
42. ГАОР, ф. 398, оп. 2. д. 120, ч. 1, л. 45.
43. ГАОР, ф. 406. оп. 3, д. 307, л. 7.
44. «Уральская жизнь», 1917, 11 мая.


Воспрещается обращенный к толпе призыв к насилию и неповиновению властям и должностным лицам и к самоуправным действиям» [45]. Уфимский губернский комиссар предписывал волостным комитетам «ни в коем случае не выносить постановлений, нарушающих права владельцев, и не допускать самоуправного захвата земли отдельными лицами и обществами» [46].

Итак, до июльского кризиса власть комиссаров правительства не была прочной и независимой от общественных организаций. Положение комиссаров в это время отражало своеобразие местного управления в период двоевластия.
После июльских событий правительство берет курс на усиление власти в центре и на местах. «Перелом 4 июля именно в том и состоит, что после него объективное положение круто изменилось. Колеблющееся состояние власти прекратилось, власть перешла в решающем месте в руки контрреволюции», — так оценивал В. И. Ленин происшедшую перемену [47].

Сразу после событии в Петрограде правительство потребовало от губернских комиссаров доклады о настроениях на местах. Комиссары Пермской, Оренбургской и Вятской губерний сообщали, что в губерниях порядок не нарушался [48]. Из Уфимской губернии сообщали: «Условия, при которых в губернии возможны события, подобные петроградским, отсутствуют», однако отмечалось, что «настроение населения и военных частей в Уфе нельзя не признать тревожным» и что петроградские события создали еще более повышенное настроение [49].

Июльские события оказали революционизирующее влияние на всю страну. Буржуазия начинает ожесточенную травлю большевиков, правительство предпринимает наступление на местные общественные организации и самоуправления, опасаясь возможного влияния в них большевиков. В качестве первой меры Временное правительство запрещает совмещение должностей комиссара и председателя земской управы, ибо «комиссар осуществляет надзор за законностью действий местного самоуправления» [50].

Буржуазия на местах спешит поддержать правительство. Съезд уездных комиссаров Пермской губернии предлагал в интересах /81/

45. Установление и упрочение Советской власти в Вятской губернии. — Сб. документов и материалов. Киров, 1957, с. 97.
46. Шнейдер Д. М. Крестьянское движение в Башкирии накануне Великой Октябрьской социалистической революции (февраль — октябрь 1917 г.). — Ученые записки Башкирского университета. Вып. 1. № 1, с. 54.
47. Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 34. с. 12.
48. «Вестник Временного правительства», 1917, 2 июля.
49. Там же.
50. «Вестник Временного правительства», 1917, 13 июля.


комитета расширить права комиссаров и комиссариатов [51]. Правительство в свою очередь старалось усилить активность комиссаров, прибегая не только к поощрительным мерам, но и к угрозам. Министр внутренних дел в циркуляре от 21 июля заявил, что «всякое промедление или бездействие власти комиссара, пагубно в переживаемые дни великих испытаний, я буду считать достаточным основанием для увольнения не соответствующего назначения представителя государственной власти. За... попустительство захватам и самочинным действиям я буду предавать виновных в том комиссаров суду» [52]

На проходившем 6-7 августа съезде губернских комиссаров правительство ставит вопрос об усилении власти. Основным условием этого называлась работа комиссаров «в единстве с существующими комитетами» [53]. На съезде признавался «безусловно необходимым» надзор за законностью действий самоуправления «в интересах как государственной власти, так и местного населения» [54].

Однако опора на комитеты не гарантировала успеха в проведении через них внутренней политики правительства. Причина этому — сила и авторитет Советов. В Глазовском уезде Вятской губернии исполнительный комитет Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов отозвал из уездного исполнительного комитета общественных организаций своих представителей, объявив о роспуске самого комитета, и предложил комиссару по всем делам сноситься только с Советом. В связи с этим Отдел по делам местного управления потребовал о губернского комиссара «принять меры к восстановлению уездного общественного комитета как органа, объединяющего все местные общественные учреждения и организации с представительством всех слоев населения, на который мог бы опираться в своей деятельности уездный комиссар» [55].

Положение комиссаров Пермской губернии к августу 1917 года видно из доклада пермского губернского комиссара Министерству внутренних дел. Он отмечает высокий образовательный ценз уездных комиссаров. Из 12 комиссаров 7 имели высшее образование и 3-е — среднее. Очевидно, что в число комиссаров не попадали представители трудящихся масс, лишенных возможности до 1917 года приобрести высокий образовательный ценз. Комиссары принадлежали к различным партиям, но, по уверению губернского ком-/82/

51. «Вестник Временного правительства», 1917, 9 июля.
52. Революционное движение в России в июле 1917 г. М., 1959, с. 320.
53. «Вестник Временного правительства», 1917, 6 авг.
54. Там же, 9 авг.
55. «Вятские известия Временного правительства», 1917, 19 авг.


миссара, все они «проводят курс соответственно течению правительственной мысли» [56]. Следовательно, в числе уездных комиссаров большевиков не было.

Усиление революционной активности масс и начавшаяся большевизация Советов подтолкнули Временное правительство к принятию «Временного положения о губернских (областных) и уездных комиссарах», введенного в действие 19 сентября 1917 г. [57]. Это положение не внесло ничего нового по сравнению с теми распоряжениями, которые правительство делало раньше. Губернский комиссар объявлялся представителем Временного правительства в губернии. Права и обязанности, которыми наделялись губернские комиссары, свидетельствовали о желании правительства видеть в комиссарах столь же полновластных своих представителей на местах, какими были до февраля губернаторы.

Но как бы ни стремилось Временное правительство видеть комиссаров высшей властью на местах, ему приходилось считаться с настроениями общественности. Поэтому постановление 19 сентября предусматривало возможность назначения губернских и уездных комиссаров по соглашению с «соответствующими комитетами объединенных организаций». Комиссарам предлагалось «при разрешении общих вопросов местного управления» действовать в единении с этими комитетами. Однако к этому времени неспособность комиссаров быть властью становится все более очевидной. Общественные комитеты в поисках выхода все чаще меняли комиссаров. Министерство внутренних дел констатировало, что комиссары смещаются из-за несогласия «с постановлениями комитетов, которые они по долгу службы отказались санкционировать и приводить в исполнение» [68]. Министерство не могло воспрепятствовать смене комиссаров и лишь пыталось настаивать на своем исключительном праве их смещения.

Осенний отчет пермского губернского комиссара показывает фактический развал работы комиссаров [69]. В этот период большинство комитетов общественных организаций умирает естественной смертью. Они должны были существовать до выборов местных самоуправлений. Выборы пришли, и комитеты начали распускаться. Их исчезновение еще более подрывало власть комиссаров, чем самый факт их существования. Комиссары после роспуска комите-/83/

56. «Вестник Временного правительства», 1917, 23 авг.
57. Собрание узаконений и распоряжений Временного правительства, Пг., 1917. 6 окт., отд. 1, №246.
58. «Вестник Временного правительства», 1917, 8 сент.
59. ЦГАОР, ф. 398, оп. 2, д. 69, л. 96 об.


тов оказывались в состоянии политической изоляции: Советы комиссаров не поддерживали.

Власть Временного правительства и его комиссаров была сильно подорвана во время корниловского мятежа. На первый план выходят Советы, а также комитеты спасения революции, возникшие в ответ на заговор. А в них большую роль играли большевики. Эти органы действовали, подчиняя себе местную администрацию. Свидетельством этому может служить постановление Сонета Челябинского Комитета спасения революции, которое предписывало: «Начальник гарнизона, уездный комиссар, начальник городской и уездной милиции и все другие административные лица и учреждения в своей деятельности подчиняются всецело Совету Комитета спасения революции» [60]. В Шадринском уезде революционный штаб 1 сентября издал приказ № 1, объявлявший о переходе всей власти в уезде в руки Совета солдатских, рабочих и крестьянских депутатов, а также о назначении комиссаров Совета не только к командиру гарнизона, начальнику милиции, на почту, железную дорогу, телеграф и продовольственную управу, но и к уездному комиссару Временного правительства [61].

Обобщая положение, сложившееся к осени на Урале, губернский комиссар писал: «Местные представители Временного правительства в первое время были отодвинуты на второй план» [62]. Ход времени показал, что представители Временного правительства оказались отодвинуты па второй план надолго.

В донесении екатеринбургского уездного комиссара губернскому от 29 сентября указывалось, что «Советы, находясь под влиянием большевиков, препятствуют проведению на местах распоряжений Временного правительства и что крупные заводы, поддерживающие большевиков, отказываются подчиняться властям» [63].

Не были распущены Комитеты спасения революции и после корниловского мятежа, В конце сентября правительство констатировало, что они «не только не прекратили своего существования, но даже объявили себя постоянно действующими революционными органами, а постановления обязательными для населения и правительственных властей и пытаются смещать обязанных /84/

60. Борьба за Советскую власть на Южном Урале. 1917—1918. — Сб. документов и материалов. Челябинск, 1957, с. 120—121.
61. Установление Советской власти па территории Курганской области (март 1917 — июль 1918). — Сборник документов и материалов. Курган, 1967, с. 58.
62. ЦГАОР, ф. 98, оп. 2, д. 69, л. 96.
63. Великая Октябрьская социалистическая революция. Хроника событий. Т 4. 1917, 12 сент. — 25 окт. М., 1961, с. 252.


стоять на страже комиссаров Временного правительства» [64].

Уездные комиссары начинают во время корниловского мятежа утрачивать власть. Этот процесс продолжаетcя в сентябре и октябре. В отдельных местах управление уездами и уездными городами фактически оказывается в руках Советов рабочих и солдатских депутатов [65].

Комиссары Временного правительства по борьбе с революционным движением за решение аграрного вопроса, его неспособность решить рабочий вопрос, отчетливо обнаружившие себя в конце — осенью 1917 года, приводят к массовому недоверию трудящихся к правительству, а также к местной администрации. Рабочие Урала настойчиво, но безрезультатно требовали вмешательства комиссаров в производственные конфликты. Комиссары не могли разрешить их в интересах рабочих, не приходя при этом в противоречие с основами внутренней политики правительства и предпочитали в них вообще не вмешиваться [66]. А после июльских событий усилия комиссаров были направлены к тому, чтобы воспрепятствовать немедленному революционному решению требовании народных масс. И трудящиеся все чаще предпочитают обращаться за разрешением вопросов, официально отнесенных к ведению комиссаров, в Советы.

В ответ на это Временное правительство требовало от комиссаров «противодействовать решительными мерами захватам власти, откуда бы они ни исходили и кем бы ни совершались» [67], требовало борьбы с «анархией», т. е. с распадением местного административного аппарата и перехода власти в руки Советов. Губернские комиссары пытались выполнить требование правительства.

В октябре в Перми создается губернский комитет по борьбе с анархией. Комитет, по замыслу губернского комиссара, должен был руководить уездными комитетами и разрешать возникающие в них недоразумения. В ряде уездов, где особенно пошатнулось положение местной администрации (например, в Соликамском, Ирбитском), подобные комитеты были созданы. Такие же меры предпринимались в Вятской губернии. Там создавались «особые совещания по борьбе с анархией» [69]. /85/

64. «Вестник Временного правительства», 1917, 26 сент.
65. См.: «Вестник Временного правительства», 1917, 26 сент.
66. См.: Урaльcкиe большевистские организации в период подготовки Великой Октябрьской социалистической революции. Челябинск, 1947, с. 8.
67. «Вестник Временного правительства», 1917, 26 сент.
68. См.: Черемных В. Г. Первая Пермская окружная конференции и вопрос о Красной гвардии. — В кн.: 1917 год на Урале. Пермь, 1957, с. 182—183.
69. «Вятские известия Временного правительства», 1917, 8 нояб.


Близость надвигающей развязки толкнула местную администрацию на применение вооруженной силы для борьбы с революционным движением. «Правда» писала в этим дни: «Временное правительство единогласно признало необходимым не останавливаться перед самыми решительными мерами дли подавления беспорядков, предписав губернским комиссарам прибегать в случае необходимости к содействию воинской силы» [70].

Однако, несмотря на комиссии по борьбе с анархией, несмотря на применение вооруженной силы против революционных выступлений, комиссарам не удалось остановить процесс развала аппарата местного управления. Попытка организации местного управления по образцу царского с некоторыми изменениями внешних атрибутов аппарата, вроде замены губернаторов и уездных исправников комиссарами, провалилась.

История института губернских и уездных комиссаров Временного правительства отразила как часть целое крах внутренней политики буржуазии. Комиссары не стали надежной и сильной опорой правительства. Временное правительство, создав институт комиссаров, пыталось сохранить в их лице орган контроля за событиями на местах. Логика революционной борьбы привела к выступлениям масс против института комиссаров. Вначале это выразилось в массовом смещении снизу представителей старого режима — председателей земских управ, назначенных комиссарами. Это не меняло буржуазной природы института комиссаров, но все же было шагом влево сравнительно с планами Временного правительства. Затем, также в противовес правительственной идее, были созданы органы контроля за деятельностью комиссаров — комиссариаты. Кроме того, комиссары оказались в зависимости от комитетов общественной безопасности. Росло влияние Советов, которые брали под свой контроль комиссаров. Великая Октябрьская социалистическая революция упразднила институт комиссаров. Исчезновение его прошло безболезненно для дел местного управления и незаметно для подведомственного комиссарам населения.

70. «Правда», 1917, 11 окт.

Государственный аппарат. Историко-правовые исследования. Сб. науч. трудов Свердл. юрид. ин-та. Вып. 44. — Свердловск: Изд-во Свердл. юрид. ин-та, 1975. С.75.

Edited by Военкомуезд



User Feedback

There are no reviews to display.